۲۷ تنظیمگر برای یک بازار؛ چگونه مقررات، رقابت را حذف میکند؟
اشتراک گذاری
بازار طلای آنلاین بدون نظارت نمیتواند پایدار بماند. مردمی که پول خود را به یک سکوی دیجیتال میسپارند باید مطمئن باشند طلای فروختهشده واقعاً وجود دارد، دارایی مشتری از منابع شرکت جدا نگهداری میشود و امکان تحویل یا فروش آن فراهم است. اما میان «نظارت مؤثر» و «تکثیر نهادهای ناظر» تفاوتی اساسی وجود دارد. اولی اعتماد و رقابت میسازد؛ دومی میتواند هزینه ورود را چنان افزایش دهد که فقط چند شرکت بزرگ، برخوردار از سرمایه و روابط اداری، در بازار باقی بمانند.
پیوست در گزارشی از نشست فعالان طلای آنلاین در الکامپ نوشته است که به ادعای مدیران این صنعت، بیش از ۲۷ نهاد درباره بازار آنها تصمیم میگیرند. فهرست رسمی و مستقلی که این عدد را تأیید کند منتشر نشده است؛ بنابراین باید آن را برآورد فعالان بازار دانست، نه آماری قطعی. بااینحال، اصل مسئله قابلانکار نیست: بانک مرکزی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، اتحادیههای صنفی، مرکز توسعه تجارت الکترونیکی، سامانه جامع تجارت، سازمان امور مالیاتی، مرکز اطلاعات مالی، تعزیرات، پلیس، دستگاه قضایی و ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، هرکدام از زاویهای با این کسبوکارها سروکار دارند.
وقتی بعضی پلتفرمها ناچار میشوند تیمی مستقل برای پاسخگویی به نهادهای مقرراتگذار تشکیل دهند، مقررات دیگر فقط ابزاری برای حفاظت از مشتری نیست؛ به یکی از عوامل اصلی هزینه تولید تبدیل شده است.
بازاری که به اعتماد نیاز دارد
رشد پلتفرمهای طلا را باید در زمینه اقتصادی ایران دید. تورم مزمن، کاهش قدرت خرید و دشواری خرید یک قطعه کامل طلا، تقاضا برای خرید تدریجی و با مبالغ کوچک را افزایش داده است. فناوری این امکان را فراهم کرده که افراد بدون مراجعه حضوری و با سرمایهای محدود، بخشی از پسانداز خود را به طلا تبدیل کنند.
این نوآوری میتواند دسترسی مردم به ابزار حفظ ارزش دارایی را گستردهتر و هزینه معامله را کمتر کند. در مقابل، اگر سکو بدون پشتوانه کافی طلا بفروشد، قیمتگذاری مبهم داشته باشد، دارایی مشتری را صرف هزینههای عملیاتی خود کند یا هنگام افزایش تقاضا نتواند طلا را تحویل دهد، زیان آن مستقیماً متوجه مردم خواهد شد.
بنابراین دفاع از رقابت در این بازار به معنای نادیدهگرفتن مخاطرات نیست. بازار آزاد بدون حق مالکیت روشن، اجرای قرارداد، افشای اطلاعات و امکان خروج مشتری، عملاً آزاد نیست. مسئله اصلی این است که برای کنترل چند ریسک مشخص، چند نهاد با مقررات همپوشان و گاهی متعارض وارد عمل میشوند.
یک فعالیت، چندین زبان نظارتی
دولت در ۱۴ آبان ۱۴۰۴ «دستورالعمل اجرایی خریدوفروش برخط طلا و نقره» را ابلاغ کرد. این مصوبه، فروش بیش از موجودی واقعی تحویلشده به خزانه را ممنوع کرد و بانک مرکزی را موظف ساخت سامانهای برای کنترل برخط موجودی، تعهدات و معاملات ایجاد کند. احراز هویت مشتری، استفاده از درگاه پرداخت مورد تأیید، ثبت اطلاعات معاملات و امکان تحویل فیزیکی نیز در چارچوب مقررات قرار گرفت.
بانک مرکزی در اردیبهشت ۱۴۰۵ اعلام کرد نسخه اولیه سامانه ناظر را ساخته و آزمونهای امنیتی آن در حال انجام است. در معماری اعلامشده، هر معامله باید از سامانه ناظر کد یکتا دریافت کند و کاربر بتواند اصالت معامله خود را مشاهده کند. این بخش از تنظیمگری، در صورت اجرای درست، ضروری و قابل دفاع است؛ زیرا مستقیماً مسئله خالیفروشی و نبود پشتوانه را هدف میگیرد.
مشکل از جایی آغاز میشود که همین معامله واحد باید همزمان با منطقهای متفاوت صنفی، پولی، مالیاتی، تجاری، انتظامی و امنیتی تطبیق داده شود، بیآنکه یک مرجع پاسخگوی نتیجه نهایی باشد. ممکن است یک نهاد برای صدور مجوز شرایطی تعیین کند، نهادی دیگر سقف تراکنش را تغییر دهد و مرجع سوم درباره نگهداری، تبلیغات یا تحویل کالا محدودیت جداگانهای بگذارد. بنگاه نیز برای هر استعلام، توقف یا تغییر مقررات باید مسیر متفاوتی را طی کند.
در این وضعیت، مسئولیت میان دستگاهها تقسیم نمیشود؛ گم میشود. اگر فعالیت یک شرکت ناگهان متوقف شود، معلوم نیست چه مرجعی باید علت را توضیح دهد. اگر دو دستور با هم تعارض داشته باشند، مسیر سریع و مستقلی برای حل اختلاف وجود ندارد. اگر مشتری زیان ببیند، مشخص نیست نخست باید به کدام نهاد مراجعه کند.
تنظیمگری زیاد الزاماً نظارت بهتر نیست
هر مقرره هزینهای دارد: هزینه دریافت مجوز، اتصال فنی، گزارشدهی، استخدام نیروی حقوقی، نگهداری تضمین، تأخیر در عرضه محصول و ریسک تغییر ناگهانی تصمیمها. شرکت بزرگتر میتواند این هزینهها را تحمل کند، اما کسبوکار تازهوارد پیش از آنکه فرصت آزمودن محصول خود را پیدا کند، از بازار خارج میشود. نتیجه ظاهراً متناقض است.
مقرراتی که با هدف کنترل قدرت پلتفرمها وضع شده، ممکن است بازار را در اختیار تعداد کمتری از پلتفرمهای بزرگ قرار دهد. این شرکتها نه لزوماً بهدلیل خدمت بهتر، بلکه بهواسطه توان مالی بیشتر برای عبور از راهروهای اداری برنده میشوند.
این وضعیت یک مانع ورود نامرئی ایجاد میکند. روی کاغذ، همه میتوانند درخواست مجوز دهند؛ در عمل، فقط شرکتی میتواند وارد شود که ماهها هزینه بدون درآمد، تغییرات مکرر فنی، تضامین سنگین و پاسخگویی به چند مرجع را تحمل کند. مصرفکننده نیز از کاهش رقابت زیان میبیند: کارمزدها کمتر تحت فشار قرار میگیرند، کیفیت خدمات کندتر بهبود مییابد و قدرت انتخاب محدود میشود.
پیامد دیگر، انتقال نوآوری به فضای غیررسمی است. اگر فعالیت رسمی بیش از اندازه پرهزینه شود، بخشی از معامله به کانالهای شبکههای اجتماعی، انتقالهای شخصی و فروشندگان بدون شناسنامه مهاجرت میکند؛ دقیقاً همان جایی که امکان حمایت از مصرفکننده کمتر است.
هدف مقررات باید ریسک باشد، نه کنترل مدل کسبوکار
تنظیمگر باید ابتدا ریسکهای اصلی را بهروشنی تعریف کند. در بازار طلای آنلاین، مهمترین ریسکها محدود و قابلشناساییاند: فروش بدون پشتوانه، مخلوطشدن دارایی مشتری با دارایی شرکت، قیمتگذاری و کارمزد مبهم، پولشویی، ضعف امنیت اطلاعات، ناتوانی در تحویل و توقف ناگهانی خدمت.
برای کنترل این مخاطرات لازم نیست دستگاه عمومی درباره همه جزئیات مدل تجاری تصمیم بگیرد. دولت میتواند نتیجه مورد انتظار را تعیین کند و انتخاب روش تحقق آن را، در محدوده قانون، به بنگاه بسپارد.
برای نمونه، فروشنده باید در هر لحظه معادل تعهد خود طلای قابلراستیآزمایی داشته باشد؛ اما لازم نیست چند نهاد بهصورت موازی موجودی واحدی را تأیید کنند. قیمت خرید، قیمت بازخرید و تمام کارمزدها باید پیش از معامله آشکار باشد؛ اما تعیین اداری کارمزدی واحد برای همه پلتفرمها، رقابت قیمتی را از میان میبرد. دارایی مشتری باید از ترازنامه عملیاتی شرکت جدا باشد؛ اما این الزام نباید بهانهای برای تعیین جزئیات محصول و منع نوآوریهای کمخطر شود.
در اقتصاد رقابتی، وظیفه تنظیمگر انتخاب برنده نیست. وظیفهاش تضمین صداقت معامله، حفاظت از حق مالکیت، جلوگیری از تقلب و فراهمکردن امکان ورود و خروج آزادانه است.
یک تنظیمگر راهبر، چند نهاد تخصصی
اصلاح فوری میتواند با تعیین یک «تنظیمگر راهبر» آغاز شود. این مرجع نباید تمام اختیارات دیگر دستگاهها را تصاحب کند؛ باید نقطه واحد ارتباط با کسبوکار، مسئول هماهنگی میان دستگاهها و پاسخگوی نتیجه باشد. درخواست مجوز، گزارشهای دورهای و ابلاغ تغییرات از یک درگاه انجام شود و دستگاههای تخصصی اطلاعات موردنیاز خود را از همان مسیر دریافت کنند.
اگر نهادی به دلایل قانونی خواستار توقف فعالیت یک سکو است، باید دلیل، دامنه و مدت تصمیم را مکتوب کند. شرکت نیز باید حق اعتراض سریع نزد مرجعی مستقل داشته باشد. تصمیمی که میتواند کسبوکاری را ظرف چند ساعت متوقف کند، نباید بدون مسئول مشخص و مسیر تجدیدنظر گرفته شود.
در کوتاهمدت، وزارت اقتصاد و هیئت مقرراتزدایی میتوانند همه مجوزها، استعلامها و گزارشهای الزامی را در یک جدول عمومی گردآوری کنند. برای هر الزام باید مشخص شود کدام ریسک را کنترل میکند، مبنای قانونی آن چیست و آیا اطلاعات مشابه پیشتر به دستگاه دیگری ارائه شده است. مقررات تکراری یا فاقد مبنای روشن باید حذف شوند.
همزمان، بانک مرکزی باید سامانه ناظر را به زیرساخت مشترک کنترل پشتوانه تبدیل کند. وقتی موجودی خزانه و تعهدات هر پلتفرم در این سامانه ثبت و برای مشتری قابلراستیآزمایی است، دریافت تأییدهای موازی درباره همان موضوع توجیهی ندارد.
رقابت باید بر پایه اعتماد شکل بگیرد
در افق میانمدت، مجوز فعالیت بهتر است بر اساس سطح ریسک طراحی شود. پلتفرمی که فقط واسطه معامله است نباید دقیقاً همان الزامات نهادی را تحمل کند که خود نگهدارنده دارایی، بازارگردان یا طرف معامله مشتری است. هرچه یک شرکت اختیار بیشتری بر دارایی مردم دارد، سرمایه و تضامین بیشتری نیز باید ارائه کند.
از سوی دیگر، اطلاعاتی مانند نسبت موجودی واقعی به تعهدات، محل نگهداری طلا، نتیجه حسابرسی، زمان متوسط تحویل، اختلاف قیمت خرید و فروش و تعداد شکایتهای حلنشده باید با قالبی یکسان منتشر شود. چنین شفافیتی، مشتری را به بخشی از سازوکار نظارت تبدیل میکند. مردم میتوانند میان سکوی ارزانتر، سریعتر یا مطمئنتر انتخاب کنند و شرکتها برای ساخت اعتماد با یکدیگر رقابت خواهند کرد.
حسابرسی موجودی نیز باید به مؤسسات مستقل و دارای مسئولیت حرفهای سپرده شود. تنظیمگر استاندارد را تعیین کند، اما خود همزمان صادرکننده مجوز، بازرس روزانه، طراح محصول و داور اختلاف نباشد.
تمرکز همه این نقشها در یک دستگاه، هم تعارض منافع ایجاد میکند و هم ظرفیت اجرایی دولت را فرسوده میسازد.
در بلندمدت، ایران به یک قانون عمومی برای بازارهای دارایی دیجیتال نیاز دارد که اصول ثابت را مشخص کند: مالکیت دارایی مشتری، تفکیک حسابها، افشای ریسک، مسئولیت پلتفرم، حق دسترسی به داده، سازوکار ورشکستگی و شیوه رسیدگی به شکایت. با وجود چنین چارچوبی، لازم نیست برای هر فناوری یا مدل تازه، مجموعهای جدید از بخشنامهها ساخته شود.
دولت قوی، دولتی با مجوزهای بیشتر نیست
پلتفرمهای طلای آنلاین با دارایی مردم سروکار دارند و باید سختگیرانه اما هوشمندانه نظارت شوند. سختگیری واقعی یعنی هیچ شرکتی نتواند طلای فاقد پشتوانه بفروشد، دارایی مشتری را مصرف کند یا کارمزد را پنهان نگه دارد. سختگیری واقعی به معنای افزودن امضا، مجوز و سازمان بیشتر نیست.
دولت توانمند، ریسک اصلی را دقیق تشخیص میدهد، قاعدهای روشن میگذارد، اجرای آن را بهطور برابر کنترل میکند و در برابر نتیجه پاسخگو میماند. دولت ضعیف، مسئولیت را میان دستگاههای متعدد پخش میکند و هزینه این ناهماهنگی را از بنگاه و مصرفکننده میگیرد.
عدد ۲۷، حتی اگر برآوردی صنفی و قابلمناقشه باشد، هشدار مهمی در خود دارد: وقتی یک شرکت برای فهمیدن اینکه چه کسی تصمیمگیر نهایی است به تیمی جداگانه نیاز دارد، معماری تنظیمگری ایراد دارد. راه حفاظت از مردم، بستن بازار و محدودکردن رقابت نیست؛ باید امکان تقلب را بست و راه ورود بنگاههای شفاف، نوآور و پاسخگو را باز گذاشت.
