سهام عدالت به قصه پرغصه اقتصاد کشور تبدیل شده است. از اردیبهشت‌ماه 1399 که بخشی از این سهام آزادسازی شد، تاکنون شاهد معضلات بسیاری برای سرمایه‌گذاران این سهام بودیم. طی روزهای گذشته خبرهای ضد و نقیضی درخصوص آزادسازی بخش دیگری از سهام عدالت منتشر شد و در ادامه نیز روز گذشته اعلام شد برگزاری مجامع سهام عدالت خلاف قانون بوده است. 

روز شنبه رئیس کمیسیون اصل 90 مجلس نامه‌ای درخصوص تخلف برگزاری مجامع سهام عدالت به وزیر اقتصاد ارسال کرد. نامه‌ صریح نصرالله پژمانفر، به وزیر اقتصاد پرده از یک مناقشه قدیمی اما زنده برداشت که آیا دولت حق دارد در مجامع شرکت‌های مشمول سهام عدالت به جای مردم و سهامداران تصمیم بگیرد؟

در جواب این سوال باید به فرمان‌های مکرر رهبری و نص صریح قانون که تصدی‌گری دولت را مدنظر دارد اشاره کرد. سال‌هاست دولت برخلاف قوانین موجود به روش‌های مختلف در تصمیمات سهام عدالت و بازار سرمایه دخالت می‌کند و همین موضوع باعث شده که اعتماد و نقدینگی جایی در این حوزه‌ها نداشته باشد. 

هدف سهام عدالت خصوصی‌سازی بود

سهام عدالت از میانه دهه 80 و براساس سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی به عنوان طرحی با سه هدف کلیدی یعنی مردمی‌سازی اقتصاد، کاهش تصدی‌گری دولت و تقویت سرمایه اجتماعی شکل گرفت. سهام عدالت با هدف خصوصی‌سازی و واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به اقشار کم‌درآمد جامعه و ارتقای سطح زندگی افراد راه‌اندازی شد و  این طرح بخشی از سهام شرکت‌های دولتی را به صورت یکجا یا به تدریج و از طریق شرکت‌های تعاونی استانی به افراد واجد شرایط واگذار کرد.

در فرمان اولیه اعطای سهام عدالت، بند هشتم به‌صراحت هشدار داده بود که اجرای این طرح نباید موجب افزایش یا تداوم مدیریت دولتی در شرکت‌های واگذارشده شود. به بیان ساده، دولت باید مالکیت خود را واگذار کند و از مدیریت و دخالت‌های مکرر فاصله بگیرد؛ اما بررسی‌ها نشان می‌دهد که تا به امروز دولت به جای فاصله گرفتن تسلط بیشتری روی این شرکت‌ها پیدا کرده و به نوعی قوانین موجود را نقض کرده است.

اردیبهشت‌ماه 1399 و همزمان با اعلام آزادسازی سهام عدالت، رهبری در بخشی از فرمان‌های خود از عدم اجرای بندهای هشت‌گانه خصوصاً بند هشتم گلایه کردند. این تذکر به درستی و خوبی نشان می‌دهد که دولت‌ها در دوره‌های مختلف با روش‌های خاص سعی در تصدی‌گری داشته‌اند که تا به امروز موفق عمل کرده‌اند.

در ادامه نیز ماده ۳۸ فصل ششم قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴، دولت را مکلف می‌کند سهام مشمول ماده ۳۴ را به نحوی واگذار کند که باعث تداوم یا افزایش حضور دولت در مالکیت و مدیریت شرکت‌ها نشود. همچنین در انتخاب مدیران دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۸۶، یعنی اخذ وکالت از شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی ممنوع است. تبصره بند ب ماده ۵ قانون برنامه پنج‌ساله هفتم نیز حضور مسئولان دولتی در هیئت‌مدیره شرکت‌های واگذارشده را بیش از میزان مالکیت واقعی دولت ممنوع می‌داند.

به‌طور خلاصه می‌توان گفت که هم فرمان رهبری و هم قانون به صراحت اعلام می‌کند که دولت تنها می‌تواند سهم خود را مدیریت کند، نه سهم مردم را. اما این روزها شاهد آن هستیم که دولت سهم مردم را بخشی از سهم خود می‌داند و بدون توجه به عواقب اجتماعی این کار، سهام مردم را نیز به دلخواه خود مدیریت می‌کند. عدم توجه دولت به این موضوع باعث می‌‌شود که بی‌اعتمادی در جامعه گسترش یابد و اقتصاد مردمی جای خود را از دست بدهد. 

دعوای حقوقی بر سر سهام عدالت

در نامه پژمانفر آمده است که دبیر هیئت دولت مقرره‌ای خلاف این قوانین صادر کرده است. هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین، این اقدام را مغایر قانون دانسته و دوم مرداد ۱۴۰۳ رئیس مجلس حکم قطعی مغایرت را صادر کرده است. از سوی دیگر دبیر هیئت دولت مدعی است این یک مقرره اداری بوده، نه مصوبه قانونی، و بنابراین مجلس حق ورود نداشته، همین اختلاف ظاهراً فنی، اصل ماجرا را در هاله‌ای از ابهام و دعوای حقوقی فرو برده است.

پژمانفر در ادامه خطاب به وزیر اقتصاد، پرسیده است: «آیا با گذشت حدود دو دهه از ابلاغ فرمان رهبری هنوز زمان آن نرسیده که دولت به فرامین وی و احکام قانونی صدرالاشاره تمکین کند؟» او تأکید کرده که از سال ۱۴۰۰ تا تیر امسال، حضور نمایندگان کانون سهام عدالت در مجامع شرکت‌ها به رسمیت شناخته شده بود و اعضای هیئت‌مدیره شرکت‌های سرمایه‌پذیر بدون وابستگی به دولت انتخاب می‌شدند.

اما اکنون دولت برخلاف این روند، به جای نمایندگان واقعی سهامداران در مجامع شرکت کرده و از مدیریت سهمی که مالکیت آن حدود ۲۰ سال پیش واگذار شده، چشم‌پوشی نمی‌کند و حدود 20 سال است که از این مدیریت دست نمی‌کشد؟

ابطال مجامع سهام عدالت

رئیس کمیسیون اصل ۹۰ به صراحت پیشنهاد کرده که تمام جلسات مجامعی که در آنها دولت به‌جای نمایندگان قانونی سهامداران عدالت حضور یافته، ابطال و دوباره برگزار شوند. در اصل می‌توان گفت که دولت به راحتی حقوق و منافع مردم در سهام عدالت و بازار سرمایه را نادیده گرفته و پس از حدود 20 سال تصدی‌گری سهام عدالت و 5 سال حضور در بازار سرمایه نیاز است مردم نیز سهمی از سرمایه‌گذاری خود ببرند.  

با تجربه این شرایط، عدم واکنش و فعالیت شورای عالی بورس در حوزه سهام عدالت چشم می‌آید. شورای عالی بورس به عنوان تنها مرجع تنظیم‌گری حقوق مالکانه سهام عدالت شناخته شده و مسئولیت صیانت از حقوق سهامداران عدالت(سهامداران مستقیم و غیرمستقیم) را برعهده دارد. در نتیجه انتظار می‌رود که پس از کمیسیون اصل 90 مجلس، شورای عالی بورس به این روند اعتراض کند اما این لحظه خبری از واکنش این شورا درخصوص سهام عدالت نیست.

حتی در این بین پژمانفر از آنچه «تأیید ضمنی تصدی‌گری غیرقانونی دولت» تعبیر می‌کند، ابراز نگرانی کرده و خواستار موضع‌گیری شفاف و اقدام اصلاحی شورای عالی بورس شده است.

ضربه به اعتماد بورس

گره‌خوردن سهام عدالت با بورس طی سال‌های اخیر، حساسیت این دو حوزه را به یکدیگر افزایش داده است و به نوعی می‌توان گفت که روند معاملات سهام عدالت و بازار سهام ارتباط مستقیمی با یکدیگر دارند.

بازار سرمایه از سال 1399 تا به امروز، چالش‌های بسیاری را پشت سر گذاشته که اغلب این چالش‌ها از سوی دولت با طعم دستکاری و دخالت بوده است که نتیجه آن در شرایط امروز پدیدار است. قیمت سهام همچنان در کف5 ساله خود قرار دارد و هرچند ماه یکبار نقدینگی خرد وارد بازار می‌‌شود و در نهایت مجدد معاملات روند اصلاحی را تجربه می‌کنند.

این مجموعه مداخلات باعث شد که بورس تهران نتواند شرایط خوبی را تجربه کند و حدود 5 سال از بازارهای موازی عقب بماند. با تجربه این شرایط حال دخالت و دستکاری در حوزه سهام عدالت می‌تواند اعتماد و نقدینگی را بیش از گذشته از بازار خارج کند.

سهام عدالت ابزار تصدی‌گری دولت

فردین آقابزرگی، کارشناس بازار سرمایه گفت: ما به‌طور کلی، با فاصله‌ای بسیار زیاد از اهداف برنامه‌های توسعه عقب هستیم. طبق برنامه پنجم توسعه، تا پایان سال ۱۴۰۰ باید ناترازی دولت به صفر می‌رسید؛ یعنی عملاً کسری بودجه وجود نداشت. اما این اتفاق نیفتاد و برعکس، با گذر زمان دولت بزرگ‌تر و پرهزینه‌تر شد.

وی ادامه داد: اصل ۴۴ بر کاهش تصدی‌گری دولت تأکید دارد، اما نه‌‌تنها این روند محقق نشد، بلکه به مرور زمان شاهد ایجاد روش‌ها و راهکارهایی از سوی دولت و به‌طور کلی حاکمیت برای حفظ یا حتی افزایش مدیریت خود بر شرکت‌ها بوده‌ایم. این مسئله حتی شرکت‌هایی را که ظاهراً خصوصی هستند، در عمل دولتی کرده است. در گذشته این مدل را «شرکت‌های تودلی» می‌نامیدند. امروز، از طریق انتصاب مدیران دولتی و اعمال نفوذ در ترکیب مدیریتی شرکت‌ها حتی شرکت‌های به ظاهر خصوصی نظیر خودروسازان سهامی عام عملاً مدیریت در اختیار دولت است. اگرچه ترکیب سهام‌داری ممکن است خصوصی به نظر برسد، اما اداره شرکت کاملاً دولتی است.

این کارشناس بازار سرمایه توضیح داد: سهام عدالت، که به نام مردم و با هدف خصوصی‌سازی ایجاد شد، عملاً به ابزاری برای در اختیار گرفتن مدیریت شرکت‌ها تبدیل شده است. این رویه برخلاف ماده ۱۰۲ قانون تجارت است. سازمان بورس اخیراً هم به‌درستی به این مسئله ورود کرده و تأکید کرده است که وکالت برای شرکت در مجامع عمومی باید محضری باشد.

وی تشریح کرد: برخی نهادها مانند بنیاد شهید یا بانک دی، بدون وکالت محضری، در مجامع شرکت‌ها حضور دارند و تصمیم می‌گیرند، درحالی‌که خودِ موکلان حتی خبر ندارند چه تصمیماتی اتخاذ شده است. برای مثال بنیاد شهید ممکن است اعلام کند از جانب خانواده شهدا وکالت دارد، درحالی‌که موکلان واقعاً در جریان امور نیستند.

آقابزرگی در نهایت گفت: آن زمان بحث آزادسازی مطرح و حتی زمزمه اجرایش شنیده شد، اما به نتیجه نرسید. اخیراً نیز دوباره اخبار مشابه مطرح شده، ولی این طرح اساساً کارآمد و عملیاتی نیست. در همان زمان هم بیشتر شبیه یک مانور رسانه‌ای بود، چراکه دارندگان سهام نه امکان فروش آن را داشتند و نه می‌توانستند عملاً از آن بهره‌برداری کنند. این مجموعه اقدامات در واقع راهی برای دور زدن و شانه خالی کردن از تکالیف روشن قانون اساسی است. حاکمیت و دولت نه‌تنها در عمل اصل ۴۴ را زیر پا گذاشته‌اند، بلکه با اصرار، روند بزرگ‌تر شدن دولت را تداوم بخشیده‌اند.

چالش ابطال مجامع سهام عدالت

سرور قاراخانی، کارشناس بازار سرمایه گفت: واقعیت این است که سهام عدالت یکی از بزرگ‌ترین پروژه‌های واگذاری مالکیت به مردم بوده و ماهیت آن مبتنی بر مشارکت مستقیم مردم در اقتصاد و مدیریت دارایی‌شان است. اما طبق این نامه، در برخی مجامع شرکت‌ها، دولت به جای مردم و بدون مجوز قانونی اعمال حق رأی کرده است. این کار نه‌تنها حق و حقوق سهامداران را زیر سؤال می‌برد، بلکه مشروعیت آن مجامع را هم مخدوش می‌کند.

وی با اشاره به اینکه این دخالت‌ها تبعات عمومی دارد، اظهار کرد: چنین رفتارهایی نوعی بی‌اعتمادی گسترده ایجاد می‌کند. وقتی مردم می‌بینند حق رأی و تصمیم‌گیری‌شان توسط دولت نادیده گرفته می‌شود، طبیعی است که اعتمادشان به بازار و فرآیند خصوصی‌سازی کاهش پیدا کند.

قاراخانی ادامه داد: تاکید رئیس کمیسیون اصل ۹۰ بر ابطال این مجامع نشان‌دهنده نگرانی بالای ایشان از نقش نهادهای نظارتی در این موضوع است. اگر سهام عدالت آزاد شود، منطقی نیست که دولت بخواهد مجدداً در حق رأی مردم دخالت کند. تصمیم‌گیری باید بر عهده خود سهامداران باشد تا در مدیریت دارایی‌هایشان نقش واقعی داشته باشند.

وی توضیح داد: اگر این مجامع باطل نشوند و روند تکرار شود، ترکیب هیئت‌مدیره شرکت‌ها، تصمیمات مالی و مدیریت آن‌ها بر اساس خواست واقعی مالکان اصلی مردم شکل نمی‌گیرد. این روند باعث از بین رفتن حق رأی مردم، افزایش بی‌اعتمادی و تضییع حقوق سهامداران می‌شود.

این کارشناس بازار سرمایه در پاسخ به سوالی مبنی بر اینکه کدام نهادها باید پاسخگو باشند نیز گفت: سازمان بورس، دیوان محاسبات، قوه قضائیه و حتی وزیر اقتصاد باید پاسخگوی این موضوع باشند. اگر دولت به جای مردم رأی داده، تصمیمات باید با منافع سهامداران منطبق بوده باشد که عملاً این‌طور نشده است. قاراخانی در نهایت گفت: این ابطال می‌تواند تبعات اقتصادی، حقوقی و سیاسی جدی داشته باشد و حتی باعث بی‌ثباتی در بازار سرمایه و شرکت‌ها شود. با این حال، در عین ایجاد چالش، ابطال تصمیمات غیرقانونی باعث می‌‌شود که حقوق واقعی سهامداران محفوظ بماند و عدالت در اعمال حق رأی محقق شود.

سهام عدالت در بن‌بست مدیریتی

علی رحمانی، کارشناس بازار سرمایه نیز درخصوص سهام عدالت گفت: سال‌هاست تعیین تکلیف سود سهام عدالت به تأخیر افتاده. دولت شرکت‌های استانی را عملاً به سهام عدالت واگذار کرده، یعنی این شرکت‌ها باید زیر نظر کانون سهامداران عدالت قرار بگیرند، مجمع برگزار کنند، دارایی‌ها را شفاف‌سازی کنند و برنامه‌ریزی کنند. اما دولت اجازه این کار را نمی‌دهد و می‌گوید این واگذاری کامل نشده است.

وی افزود:  مشکل اصلی همین است که وضعیت شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی معلوم نیست. این شرکت‌ها روی کاغذ به سهام عدالت تعلق دارند که باید در حیطه مالکیت مردم باشد، اما عملاً مستقیم یا غیرمستقیم زیر نظر دولت اداره می‌شوند. نتیجه این شده که نه خصوصی‌سازی واقعی اتفاق افتاده و نه مدیریت مستقل شکل گرفته است.

این کارشناس بازار سرمایه توضیح داد: پیامد این موضوع آن است که سهامداران که همان مردم هستند نه می‌توانند سهم‌شان را بفروشند و نه می‌دانند پشت پرده چه تصمیماتی گرفته می‌شود. این موضوع شبیه همان قیمت‌گذاری دستوری دولت در صنایع مختلف است؛ یک دخالت دائمی که عملاً بازار را از حرکت طبیعی می‌اندازد.

رحمانی ادامه داد: بعد از تقریباً بیست سال که این دارایی‌ها در حالت تعلیق بودند، بالاخره به وزیر اقتصاد جدید نامه نوشتند و خواستار تعیین تکلیف شدند. این نامه درواقع درخواست اجرای همان قانون و فلسفه اصلی سهام عدالت است: یعنی شرکت‌های استانی به صاحبان واقعی‌شان سپرده شوند و بدون دخالت دولت اداره شوند.

این کارشناس بازار اظهار کرد: نه مالکیت خصوصی واقعی شکل گرفته، نه دولت رسماً مالکیت را نگه داشته. این معلق بودن، هم بازار سهام را تحت فشار گذاشته و هم اعتماد مردم را به شدت تضعیف کرده. اگر این روند ادامه پیدا کند، ممکن است حتی کارکرد اصلی سهام عدالت که توزیع عادلانه ثروت بود کاملاً بی‌اثر شود.

سهام عدالت آزاد می‌شود؟

هفته گذشته زهره عالی‌پور، رئیس سازمان خصوصی‌سازی، در مصاحبه‌ای از آزادسازی مجدد سهام عدالت طی سه ماه آینده خبر داد. به گفته او مدل آزادسازی سهام عدالت در دستور کار وزارت اقتصاد قرار گرفته و این وزارتخانه مکلف شده ظرف دو تا سه ماه آینده مدل نهایی آزادسازی را به دولت ارائه کند.

عالی‌پور تشریح کرد: در این مدل علاوه بر نحوه انتقال اصل سهام به مردم، سازوکار استفاده از سرمایه برای افرادی که مایل هستند سهام‌شان مدیریت و سرمایه‌گذاری شود نیز پیش‌بینی خواهد شد. به گفته رئیس سازمان خصوصی‌سازی، مدل آزادسازی شامل هر دو گروه شرکت‌های بورسی و غیربورسی خواهد بود و طی این مدت، تلاش شده برخی از شرکت‌های غیربورسی پذیرش بگیرند و وارد بازار سرمایه شوند.

حجت‌اله صیدی، رئیس سازمان بورس نیز درخصوص سهام عدالت توضیح داد: منظور از آزادسازی سهام عدالت، تخصیص سهام مستقیم یا غیرمستقیم به تک‌تک افراد بود که بر این اساس آزادسازی صورت گرفته و ابهامی در خصوص آن وجود ندارد.

نکته‌ای که اکنون وجود دارد، قابلیت معامله و خرید و فروش سهام عدالت است که قرار بود پس از برگزاری مجامع شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی سهام عدالت میسر شود. هرچند مهلت برگزاری مجامع این شرکت‌ها تا ۳۱ تیرماه بود اما شرکت‌ها با مشکلاتی همراه بودند که اکنون پیگیر اتمام برگزاری مجامع هستیم تا با مدلی که در حال نهایی شدن است، خرید و فروش به ارزش منصفانه صورت گیرد.

روز جمعه، مهدی حاجیوند، دستیار رئیس سازمان بورس در امور سهام عدالت تاکید کرد: طرح موضوع آزادسازی مجدد سهام عدالت در آینده نزدیک، هم تکذیب می‌‌شود و هم منتفی است، چون آزادسازی در سال ۹۹ یک‌ بار انجام شده است و دیگر موضوعیت ندارد. در نتیجه، تنها موضوع موجود، خرید و فروش یا ازسرگیری دوباره معاملات سهام عدالت است که در کوتاه‌مدت و با توجه به شرایط فعلی بازار سهام موضوعیتی ندارد.

حاجیوند همچنین تصریح کرد: جلسات کارشناسی مفصلی از سال گذشته در مورد مدل‌های بازگشایی و معامله مجدد سهام عدالت در حال تشکیل است که پس از نهایی شدن، طرح پیشنهادی به شورای عالی بورس برای تصمیم‌گیری و تصویب ارائه خواهد شد؛ در این مدل‌ها تلاش شده حق و حقوق سهامداران اولیه و ثانویه سهام عدالت لحاظ شود، و از همه مهم‌تر از سرگیری خرید و فروش سهام عدالت تاثیر منفی بر کلیت بازار سرمایه نداشته باشد.

همچنین روز یکشنبه  اکبر حیدری در برنامه رادیو اقتصاد اظهار کرد: متأسفانه در کشور میان برخی مفاهیم خلط مبحث وجود دارد و حتی بعضی مسئولان، موضوع «معاملاتی شدن سهام عدالت» را با «آزادسازی سهام عدالت» یکسان می‌دانند. آزادسازی سهام عدالت بر اساس ابلاغیه ۹ اردیبهشت ۱۳۹۹ مقام معظم رهبری انجام شده و در همان مقطع، مردم فرصت داشتند در بازه‌ای ۵۱ روزه روش سهامداری مستقیم یا غیرمستقیم را انتخاب کنند.

حیدری با بیان اینکه آزادسازی به معنای خروج سهام از ید دولت بوده است، افزود: آنچه اکنون موضوع بحث فنی و تخصصی محسوب می‌شود، نحوه معاملاتی شدن سهام عدالت در هر دو روش مستقیم و غیرمستقیم است. به دلیل ملاحظات موجود، فرآیند معاملات این سهام متوقف شده اما این موضوع از سوی سازمان بورس و شورای‌عالی بورس به صورت جدی در حال پیگیری است.